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PPP業務

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PPP業務知識簡介

  • 發布:陜西軒誠項目管理有限公司 ? 版權所有
  • 時間:2017-02-23
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一、概念

     政府和社會資本合作(PPP)(PPPPublicPrivatePartnership的字母縮寫),是指政府與私人組織之間,為了合作建設城市基礎設施項目,或是為了提供某種公共物品和服務,以特許權協議為基礎,彼此之間形成一種伙伴式的合作關系,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,以確保合作的順利完成,最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

     政府和社會資本合作(PPP),以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權(項目需要私人參與部分或全部投資,并通過一定的合作機制與公共部門分 擔項目風險、共享項目收益。根據項目的實際收益情況,公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償,這就需要公共部門協調好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系,因而特許經營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關部門的管理水平。通過建立有效的監管機制,特許經營類項目能充分發揮雙方各自的優勢,節約整個項目的建設和經營成本,同時還能提高公共服務的質量。項目的資產最終歸公共部門保留,因此一般存在使用權和所有權的移交過程,即合同結束后要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門)。方式轉移給社會主體(企業),政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系,政府的財政負擔減輕,社會主體的投資風險減小。

     狹義的的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系,而廣義的的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱,包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(ValueForMoney)原則。

    二、優點

     將市場機制引進了基礎設施的投融資。不是所有城市基礎設施項目都是可以商業 化的,應該說大多數基礎設施是不能商業化的。政府不能認為,通過市場機制運作基礎設施項目等于政府全部退出投資領域。在基礎設施市場化過程中,政府將不得不繼續向基礎設施投入一定的資金。對政府來說,在PPP項目中的投入要小于傳統方式的投入,兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。

     1、有利于轉換政府職能,減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來,從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色,從而保證質量,也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

     2、促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經驗。

     3、政府部門和民間部門可以取長補短,發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢,彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標,可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

     4、風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

     5、應用范圍廣泛,該模式突破了引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制,可適用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

    三、意義

     PPP模式是一種能使政府、企業、社會多方共贏的公共產品提供方式,它突破了傳統的政府與私人部門的分工邊界,通過構建公共產品新產權關系,整合公私部門的各自優勢,來拓寬企業的發展空間,緩解財政支出壓力,提高公共產品供給效率。在全面貫徹十八屆三中全會《決定》精神的關鍵時期,從傳統政府包辦的公共服務模式向PPP模式轉變,不僅是簡單的、技術層面的“方式更新”,更是深層次的機制變革,對更好地貫徹落實十八屆三中全會《決定》提出的“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的要求,加快轉變政府職能、推進新型城鎮化建設、深化財政體制改革等具有重要的意義。

     1、創新投融資模式,推動國家治理能力提升。

     黨的十八屆三中全會《決定》提出,要推進國家治理體系和治理能力現代化。與以往采用的“國家管理”相比,一字之差,反映的內涵和實質卻相差深遠?,F代國家治理更加注重契約精神、市場觀念,更加注重公開參與、平等協商、績效評估和結果導向。運用PPP模式,其必要條件就是,政府和企業“按照合同辦事”、平等參與、公開透明,這恰恰是現代國家治理關注的重點。因此,大力推進PPP融資模式,以創新的方式籌集公共服務設施投入資金,并進行運營和管理,有利于提升國家的治理能力。

     2、盤活社會存量資本,支持新型城鎮化建設。

     新型城鎮化和城鄉發展一體化,是全面小康和現代化建設進程中解決“三農”問題的重要途徑,對推動區域協調發展、促進經濟轉型升級、實現我省“兩個率先”有著重要意義。改革開放以來,我省城鎮化率從13.7%提高到了現在的64.1%,但作為東部的發達省份,我省的城鎮化進程還在加快,到2020年我省城鎮化率的目標為72%。推進城鎮化,滿足新進入城鎮居民的公共基礎服務設施需求,完善公共服務缺失和供給不足以及修繕老舊設施等,都存在巨量的融資需求。過去主要依賴財政、土地的投融資體制弊端已經顯現,且難以持續,亟需建立規范、透明的城鎮建設投融資機制。PPP模式正是這樣一種“基于特許經營權”的投融資機制,抓住了有效解決城鎮化融資需求這一關鍵環節,盤活社會存量資本,激發民間投資活力,拓寬城鎮化融資渠道和企業的發展空間,形成多元化、可持續的資金投入機制。

     3、提高公共資源效率,加快轉變政府職能。

     PPP不僅僅是單純的融資方式,更是一種機制、一種制度設計,是在更大范圍內推動改革的催化劑。PPP機制的指向就是十八屆三中全會所明確提出的“推進公共資源配置市場化”。運用PPP模式,政府將部分公共設施的建設、運營職能轉移給了高效的私人或社會運營商,同時保留并完善監督、定價等公共部門的核心職能,不但可以發揮優勝劣汰的市場競爭作用,推進公共產品和服務的市場化配置,提高公共資源的使用效率,而且可以有助于破除行政壟斷,進一步簡政放權,使政府職能進一步轉向宏觀戰略、公共服務、市場監管等方面,有助于降低行政管理成本,更好地實現政府職能轉變,實現“1+1>2”的效果。

     4、創新財政管理理念,適應建立現代財政制度。

     十八屆三中全會《決定》首次提出要建立現代財政制度,包括建立跨年度預算平衡機制,建立權責發生制的政府綜合財務報告制度,建立規范合理的政府債務管理及風險預警機制。PPP模式強調市場機制的作用,強調政府與社會資本各盡所能,強調社會資本的深度參與,能夠有效減輕政府債務壓力,將一部分政府的負債轉化為社會和企業的負債,平滑年度間財政支出,又有助于我們創新財政管理理念,從以往單一年度的“預算收支管理”,逐步轉向強化中長期財政規劃和“資產負債管理”,符合現代財政制度優化資源配置、促進社會公平的要求和“一次承諾、分期兌現、定期調整”的預算管理方式,與現代財政制度的建設具有高度的一致性。

     四、任務

     當前,我省經濟總體平穩,一季度各項主要經濟指標保持適度增長的良好態勢,但宏觀經濟形勢的復雜性、嚴峻性增加,不確定、不穩定因素增多,經濟下行壓力明顯加大,財政增速回歸理性,收支矛盾壓力進一步加大。而隨著我省經濟社會新一輪發展的需要,基礎設施、民生工程等方面的資金缺口不斷增大,僅靠財政資金投入難以滿足需要。當前,我省的政府總債務率為60.34%,在全國各省份中處于靠前位置,債務資金有87.83%投向了市政建設、交通運輸、保障性住房、農林水利、生態建設等基礎性、公益性領域。要實現新型城鎮化的目標,全省的資金需求預計在數萬億元以上,城鄉基礎設施投資空間巨大,推廣PPP模式不僅是雪中送炭,也是錦上添花,未來大有可為。各級財政部門要深入貫徹落實十八屆三中全會精神,更好地發揮財政職能作用,進一步明確積極推廣運用PPP模式當前面臨的主要任務。

     1、理順機制,成立各級PPP協調管理機構。

     從國際經驗看,英國、澳大利亞、加拿大等國的各級財政部門都專門設立了PPP管理機構,負責推動PPP模式發展,履行研究設計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協調等職責。從國內情況看,我國自上世紀90年代以來開展的PPP實踐,主要是“自下而上”的自發探索,多局限在項目層面,沒有一個明確的牽頭主管部門,缺乏經驗總結、制度安排和理論指導。

     在國務院貫徹落實十八屆三中全會《決定》的重要舉措分工方案中,財政部門是落實“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措的第一責任部門。目前,財政部正在按照國務院領導同志的指示要求,著手建立PPP工作機制,并積極推動設立PPP管理機構,2014年將制定PPP總則性規章,待條件成熟后再上升為法律,并加強對項目選擇、風險分擔、競爭機制、政府合理承諾、后續合同管理等方面的統一指導,選擇一些經濟基礎較好的地區開展PPP試點。我省是首批PPP試點省份之一,省財政已經建立PPP省級中心,由分管廳領導負責,金融處牽頭,經建、預算等相關處室參與,省級中心內設綜合組和項目組,主要負責PPP省級中心工作機制、相關制度的建立,并加強與財政部、省級部門及市縣的聯系和溝通,選擇、落實PPP試點項目,建立我省PPP項目儲備庫,指導、監督省級PPP項目的實施和績效評價,為市縣開展PPP項目試點提供指導和配套服務。要按照財政部“試點先行”的要求,在財政部推動法律行政框架和制度環境建設的同時,各市縣財政部門也要抓緊行動起來,不等不靠,盡快組建PPP協調管理機構,理順機制,明確職責,在財政部門內部明確牽頭負責部門,以務實有效的組織機構來推進PPP項目的各項工作。

     2、明確規則,構建適應PPP模式發展的制度環境。

     完備的制度是管全面、管長遠的根本所在。從目前國內實踐看,現行與PPP相關的法規政策多為部門規章或者地方性法規,權威性不足,部分文件之間甚至相互矛盾,如各種模式的稱謂和內涵、項目所有權的轉移與歸屬等。推廣運用PPP模式,要對現行法規政策進行梳理,消除有沖突的制度障礙,進一步明確PPP項目操作規則,包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、會計核算、績效評價和爭議解決等。各級地方財政部門要緊密結合實際,積極推動構建有利于鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設的制度環境,先從管用的、急用的制度建設入手,充分調動各類社會資本、政府各相關部門的積極性,推動PPP模式健康有序發展。

     3、精心篩選,建立分類指導的PPP項目庫。 

     PPP模式興起于英國,普遍運用在城市基礎設施領域,是國際社會在基建領域廣泛采用的投融資模式,有著豐富的實踐經驗,在項目選擇、規劃、招標、設計、建設、運營等環節,都形成了較為成熟的工作流程和業務規范。而目前國內PPP模式的實踐,尚處在比較“淺層次”的層面。如奧運鳥巢項目、北京地鐵4號線、江陰污水處理項目(PPP)、常州新北垃圾發電項目(PPP)、南京城北污水處理廠(TOT)和很多BOT領域的實踐,在利益分配、風險分擔、政府監督等環節,與真正意義的PPP模式相比,“形似神不似”,從項目的發起目的看,更多的是從招商和投資角度吸引資金,后續監管也不到位。

     現在,在我省推廣PPP模式,就要在借鑒國際國內經驗的基礎上,揚長避短,結合我省經濟社會發展特點、行業發展狀況和監督管理體制,挑選合適的項目,盡快組織開展一批真正的PPP項目試點?,F階段,一方面要盡快推薦PPP試點項目,凡符合PPP模式要求、地方政府同意的項目可以上報省財政廳,省廳經過挑選選擇一批項目上報財政部,爭取列入國家試點,同時確定一批省級試點項目。對列入國家和省試點的項目,我們將跟蹤了解進展情況,通過爭取政策支持、技術援助、外國政府貸款、財政補貼等多種渠道給予支持,加強操作指導,并及時總結完善,以提升我省PPP融資水平。另一方面,我們要做好PPP整體規劃,明確適用于PPP的項目類型,并對相關項目進行梳理分類。要把收益性項目作為PPP模式推廣的重點,優先選擇收益比較穩定、投資規模比較大、長期合同關系比較清楚、技術發展比較成熟的項目,如市政供熱、供水、供氣、污水處理、垃圾處理、城市公共交通、停車場、養老服務設施、保障房建設、城市地下管廊等,盡快建立PPP備選項目庫,形成良性互動、可持續發展的格局。對已經建成的公共設施項目,擬轉換為PPP模式的,也一并進行篩選列入項目庫。

     4、真抓實干,做好 PPP項目的推進落實工作。

     第一,要開展深入細致、扎實有效的宣傳培訓,形成良好的市場與社會氛圍。這是PPP協調管理機構一項重要職責,對PPP模式的普及和推廣將起到重要的推動作用。宣傳培訓工作要貫穿項目全過程,通過PPP相關知識的學習,挑選出適合本地區的項目;項目確定后,通過各種渠道的宣傳,增進政府部門、社會組織與市場主體共識,提高公眾對PPP模式的認可度,吸引社會各方面的資金積極踴躍參與其中。

     第二,要制定科學、合理的PPP融資項目方案,為項目的順利開展奠定基礎。PPP是一種長期的合作關系,吸引社會資本的關鍵在于在滿足項目建設和運營服務質量的前提下,追求相對穩定的收益和回報率,而作為我們公共部門來說,要從提高服務質量和效率的角度出發,平衡項目的風險和收益,避免出現暴利和虧損,達到“激勵相容”的效果。城市公共基礎設施的提供往往帶有一定的公益性質,需要政府的補貼,這就要求合作各方建立起“收益共享、風險共擔”合作機制。PPP模式在發達國家也有很多不成功的案例,歸根結底,成敗的關鍵在于收益和風險分擔不對等。利益分配的實質就是定價,最理想的狀態是讓私營資本盈利但不暴利。所以每一個PPP融資項目,都要通過競選的方式委托專業中介機構、顧問單位參與項目評估和方案制定,要進行項目論證和可行性研究,科學準確地估算項目未來現金流和定價的基礎數據,確定合理定價及特定的調價公式,項目方案經有權部門批準后方可組織實施。省財政廳將于近期通過公開招標的方式,篩選一批資質合規、管理規范、專業特色明顯、業績突出的中介機構作為我省開展PPP融資項目的合作伙伴,供各地擇優選擇。

     第三,要堅持公開招標,充分體現競爭的機制。PPP項目必須進行公開招投標,PPP項目管理部門應委托有資質的專業機構進行信息的統一發布和技術指導,并由經驗豐富的專業人員組成專家團隊,確定合理的定價,進行招標評議,按照法定的程序確定中標者。PPP項目不得由政府部門或管理機構指定合作伙伴,這是PPP項目的核心要點。在組織招標工作中,各級政府采購中心具備條件的可參與組織招標。

     第四,要明確定位、落實分工,使合作伴隨項目“全生命周期”。使市場在資源配置中起決定性作用是十八屆三中全會的一個重大理論創新,也是PPP模式的運作基礎。PPP項目是政府和企業之間的合作,合作就需要雙方按照市場規則、按照合同契約辦事。要按照“利益共享、風險共擔”的原則,明確雙方的權利、責任和義務,通過“合同條款”,而不是“行政權力”,來約束政企雙方的行為。PPP項目需要政府與企業長達十幾年甚至數十年的合作,政府和社會資本要在平等協商、依法合規的基礎上達成合作關系,政府樹立契約精神,嚴格按契約規則辦事,是確保項目成功的基礎。同時,要注重處理好政府與市場主體之間的關系,嚴格界定政府和市場的邊界,既不能“越位”、也不能“缺位”,實現“激勵相容”的目標。

     在PPP項目中,要引導社會資本更早地介入項目的可研、立項等前期論證階段,通過深度參與,加深對項目的全面理解和對風險的識別評判,以提高項目運營的成功率。項目運轉過程中,要處理好政府和社會資本合作方的關系。該由企業做的,要放手交給企業,堅持市場運作,政府要減少干預。由合作雙方共同成立的項目企業要負責項目的設計、建設、運營、維護等,也承擔相應的風險。該由政府管的,要切實管住管好,承擔起責任,履行好職責。具體來說,在準入期要加強對競爭程序的監督,在建設期要加強對資金使用的監督,在運營期要加強對服務質量的監督。政府部門要加大對企業提供的公共產品質量的監督和監管,做好績效評價工作,不能有半點的松懈和馬虎,政府的付費、補貼要與質量掛鉤,與績效評價結果掛鉤,并在特許經營期內,根據約定及項目運營情況、公眾滿意度等,定期對價格、補貼等進行調整。雙方要互相監督,強化合作,提高項目運作的透明度。

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